CHAVE nee JULLIEN c. FRANCE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14461/88
présentée par Yvonne CHAVE née JULLIEN
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l’Homme, siégeant en chambre du conseil le 9 juillet 1991 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l’article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 14 octobre 1988 par Yvonne CHAVE contre le France et enregistrée le 12 décembre 1988 sous le No de dossier 14461/88 ;
Vu le rapport prévu à l’article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, ressortissante française, née en 1924, chef d’exploitation agricole, a son domicile à Vaison-la-Romaine.
Dans la procédure devant la Commission, elle est représentée par Maître P. Hoepffner, avocat au barreau de Strasbourg.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit :
La requérante a fait l’objet d’un internement d’office en hôpital psychiatrique le 17 décembre 1970 à la suite d’un arrêté du préfet du Vaucluse. Elle y est restée jusqu’en mai 1971.
Par un arrêt du 6 novembre 1978, la cour d’appel de Paris a reconnu l’irrégularité de la décision de placement d’office prise par le préfet à l’encontre de la requérante, et a condamné le Trésor public à verser à la requérante une indemnité de 5.000 F. En effet,
« …. il apparaît par contre que la décision de maintenir cette malade en placement d’office prise le 17 décembre 1970 par le Préfet du Vaucluse était entachée d’irrégularité ; qu’elle n’était pas motivée, au sens de l’article L 343 du Code de la santé publique ; qu’elle ne reposait pas en effet sur la preuve que l’état d’aliénation mentale de Yvonne JULLIEN compromettait l’ordre public ou la sûreté des personnes ; que le certificat de l’interne BOURJAC était imprécis et incertain quant à son contenu médical, tandis que le certificat délivré le 15 décembre par le médecin-chef du Centre psychothérapique de Montfavet, dont le jugement déféré reprend les termes, ne décrit que des désordres psychiques mineurs ; quant au rapport du Commissaire de Police au Préfet du 14 décembre 1970, il relatait des faits qui avaient provoqué l’intervention de ses services et se référait quant à l’état de Yvonne JULLIEN à l’appréciation de l’interne BOURJAC, dont on a dit l’insuffisance.
Considérant qu’un placement d’office en hôpital psychiatrique par ce qu’il implique nécessairement est une mesure grave et dommageable ; qu’en l’espèce, dans les conditions où il a été ordonné, il a causé injustement à Yvonne JULLIEN un préjudice moral d’autant plus sensible que l’intéressée était connue à Carpentras où elle avait été institutrice ; qu’il apparaît cependant, au vu du dossier qu’il sera réparé par l’allocation d’une indemnité de 5.000 F . … »
Considérant que cette indemnité financière ne réparait pas intégralement le préjudice subi, la requérante a exprimé le souhait que son nom et ses coordonnées disparaissent du fichier des aliénés mentaux du département du Vaucluse ou de tout autre fichier. Elle a formulé auprès de la préfecture du Vaucluse une demande en ce sens qui est restée sans effet. Elle a donc été amenée à saisir le tribunal administratif de Marseille le 31 mai 1980. Dans le cadre de cette procédure, l’Etat français (ministère de l’Intérieur) a simplement fait valoir « qu’aucune liste de handicapés n’ayant été établie à la préfecture du Vaucluse, le préfet n’a pas pu porter le nom de la requérante sur cette prétendue liste et n’a par suite pas pu refuser de la supprimer ».
Le tribunal administratif, par un jugement du 10 février 1983, a rejeté le recours. Il a relevé entre autre
« que s’il appartient à l’Autorité Préfectorale de recueillir et, le cas échéant, de réunir sous forme de fichier toutes les informations utiles sur les personnes dont l’état mental risque de menacer l’ordre public, elle a en même temps le devoir de veiller à ce que l’accès aux renseignements rassemblés soit strictement réservé aux seuls fonctionnaires placés sous son autorité qui ont la charge d’exécuter la mission de service public ainsi défini ».
La requête était rejetée aux motifs que même si l’existence de cette liste n’apparaissait pas invraisemblable, la requérante n’avait pas rapporté la preuve d’une divulgation des informations qu’elle contenait, seule cette divulgation pouvant lui faire grief.
La requérante a formé un recours devant le Conseil d’Etat, lequel a confirmé la décision de rejet dans un arrêt du 29 juin 1988, considérant
« que l’existence dans les Services de la Préfecture du Vaucluse d’un fichier rassemblant des informations sur les personnes atteintes de troubles mentaux, n’était établie par aucune pièce du dossier ».
Le Conseil d’Etat refusa par ailleurs toute mesure d’instruction destinée à contrôler l’existence de la liste.
Il ressort des observations du Gouvernement défendeur que dans le dossier individuel ouvert au nom de la requérante en tant que patiente et au registre tenu dans l’établissement hospitalier où elle a été placée, conformément à l’article L. 343 du Code de la santé publique (1), figurent des mentions de son internement psychiatrique.
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(1) Article L. 343 du Code de la santé publique :
A Paris, le préfet de police, et, dans les départements, les préfets ordonneront d’office le placement, dans un établissement d’aliénés, de toute personne ‘interdite ou non interdite’, dont l’état d’aliénation compromettrait l’ordre public ou la sûreté des personnes.
Les ordres des préfets seront motivés et devront énoncer les circonstances qui les auront rendus nécessaires. Ces ordres, ainsi que ceux qui seront donnés conformément aux articles L. 344, 345, 346 et 348, seront inscrits sur un registre semblable à celui qui est prescrit par l’article L. 337 ci-dessus, dont toutes les dispositions seront applicables aux individus placés d’office.
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GRIEFS
La requérante allègue la violation des articles 5 par. 5 et 8 de la Convention.
Elle estime que l’Etat français lui a refusé une réparation intégrale du préjudice encouru en raison de son internement reconnu comme abusif (article 5 par. 5).
Elle estime que le maintien sur un fichier d’indications concernant un tel internement, constitue encore une ingérence dans sa vie privée (article 8). Elle souhaite que de telles mentions disparaissent de ce type de fichier.
Elle précise que la juste réparation du préjudice ne saurait être estimée à moins de 100.000 F.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 14 octobre 1988 et enregistrée le 12 décembre 1988.
Le 14 décembre 1989, la Commission, en application de l’article 42 par. 2 b), devenu article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur en l’invitant à lui présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête au regard de l’article 8 de la Convention.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 23 avril 1990 et la requérante a présenté ses observations en réponse le 20 juin 1990.
EN DROIT
La requérante allègue la violation des articles 5 par. 5 et 8 (art. 5-5, 8) de la Convention. Elle considère qu’elle n’a pas obtenu réparation intégrale du préjudice encouru en raison de son internement reconnu comme abusif, et que le maintien d’indications concernant cet internement sur un fichier tenu, selon elle, auprès de la préfecture du Vaucluse, constitue une ingérence injustifiée dans sa vie privée.
L’article 5 par. 5 (art. 5-5) de la Convention prévoit que toute personne victime d’une détention dans des conditions contraires aux dispositions de l’article 5 a droit à réparation et l’article 8 (art. 5, 8) de la Convention garantit à toute personne le droit au respect de sa vie privée.
Pour ce qui est du grief formulé par la requérante au titre de l’article 5 par. 5 (art. 5-5) de la Convention, la Commission relève que la décision interne définitive, au sens de l’article 26 (art. 26) de la Convention, qui s’est prononcée sur la régularité de sa privation de liberté et lui a alloué une indemnité à titre de réparation, est l’arrêt de la cour d’appel de Paris rendu le 6 novembre 1978, soit plus de six mois avant la date d’introduction de la requête. Cette partie de la requête doit donc être rejetée conformément à l’article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
Quant au grief tiré par la requérante d’une prétendue ingérence dans sa vie privée au sens de l’article 8 (art. 8) de la Convention, le Gouvernement défendeur soulève d’emblée une exception tirée de ce que l’épuisement des voies de recours internes ne serait pas réalisé, faisant valoir qu’aucun des griefs soulevés devant la Commission ne l’a été devant les juridictions internes.
Il observe d’autre part que la requérante disposait en droit interne de deux recours spécifiques. Ainsi, il lui appartenait de saisir la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs) en invoquant la liberté d’accès aux documents administratifs selon la procédure organisée par la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et le décret du 28 avril 1988 relatif à la procédure d’accès aux documents administratifs. D’autre part, elle avait la possibilité de saisir la CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés) en application de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
La requérante, quant à elle, estime que la condition de l’épuisement des voies de recours internes prescrite par l’article 26 (art. 26) de la Convention est satisfaite dans la mesure où les griefs soulevés devant la Commission l’ont été en substance devant les juridictions administratives et que les recours préconisés par le Gouvernement sont insuffisants et inefficaces quant au but poursuivi, à savoir la suppression de mentions figurant sur un éventuel registre.
La Commission relève d’une part que le recours devant la CADA n’aurait pas permis à la requérante d’obtenir la suppression des mentions figurant sur un éventuel fichier, le but de cet organisme étant uniquement de faciliter l’accès des administrés aux documents administratifs.
D’autre part, s’agissant du recours devant la CNIL, la Commission relève qu’il s’agit en l’occurrence d’une autorité administrative chargée de veiller au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978, notamment en informant toutes les personnes concernées de leurs droits et obligations, en se concertant avec elles et en contrôlant les applications de l’informatique aux traitements des informations nominatives.
La Commission rappelle à cet égard que c’est à l’Etat qui excipe du non-épuisement des voies de recours internes qu’il appartient d’établir l’existence d’un recours accessible et suffisant. Or, le Gouvernement se borne à affirmer que la requérante disposait d’un tel recours sans en démontrer l’efficacité et l’accessibilité dans le cas d’espèce eu égard au grief soulevé par la requérante (cf. No 9013/80, déc. 11.12.82, D.R. 30 p. 96).
Par ailleurs, la Commission relève que la requérante a soumis en substance aux juridictions administratives les griefs qu’elle fait valoir devant elle. Il s’ensuit que l’exception soulevée par le Gouvernement dans ses deux branches ne saurait être retenue. Quant au bien-fondé de la requête, le Gouvernement défendeur affirme qu’aucun fichier départemental des malades mentaux n’est tenu à la préfecture du Vaucluse, ni à la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales et que, par ailleurs, ainsi que l’a relevé le Conseil d’Etat dans les motifs de son arrêt du 29 juin 1988, la requérante n’apporte aucun commencement de preuve quant à l’existence d’un tel fichier.
Pour le Gouvernement, l’absence de tout commencement de preuve est d’ailleurs confirmée par l’abstention du tribunal administratif puis du Conseil d’Etat à recourir à l’une des mesures d’investigations à leur disposition – vérifications, enquêtes, interrogatoires -, le domaine des fichiers, registres et documents administratifs étant justement l’un des domaines d’élection de ce type de mesures.
D’autre part, la circonstance que des contacts aient été maintenus par l’équipe soignante de l’établissement avec la requérante postérieurement à son placement d’office n’est pas davantage de nature à établir l’existence d’un fichier départemental des aliénés mentaux à la préfecture ou à la Direction des affaires sanitaires et sociales du Vaucluse. Elle relève simplement de l’exercice normal du suivi médical d’une patiente qui a été soignée dans l’établissement.
Toutefois, le Gouvernement admet l’existence d’un dossier et d’un registre tenus par l’établissement hospitalier où la requérante a été placée, documents qui, selon lui, ne sauraient être assimilés à des fichiers.
Il soutient que la tenue et la conservation de ce dossier et de ce registre ne peuvent en aucun cas constituer une violation de l’article 8 (art. 8) de la Convention, car ces documents n’ont pas d’autre objectif que de protéger la santé et les droits des malades. D’autre part, leur utilisation est strictement réglementée par les textes qui prévoient que de tels documents ne sont pas accessibles au public mais seulement aux autorités publiques ayant à en connaître dans le cadre et dans les limites de leurs attributions.
En premier lieu, il apparaît que la tenue et la conservation du dossier et du registre en question ne constituent pas à proprement parler des ingérences dans l’exercice du droit au respect de la vie privée des intéressés, s’agissant de mesures prises non pas à leur encontre mais à leur profit.
Contrairement au fichier de renseignements de police en cause dans l’affaire Leander, dont les organes de la Convention ont eu à connaître, il ne s’agit pas, en l’espèce, de l’accumulation d’informations ou d’appréciations subjectives non réfutables (Cour Eur. D.H., arrêt du 26 mars 1987, série A, N° 116 p. 22 par. 48). Les dossiers et registres tenus dans les établissements psychiatriques contiennent au contraire des informations objectives, vérifiables et accessibles aux intéressés qui ont la faculté d’en obtenir communication et constituent des éléments du fonctionnement d’un service public dont les patients sont les usagers.
En second lieu, et à supposer que la tenue et la conservation des dossiers des registres en cause puissent être considérés comme des ingérences dans l’exercice du droit au respect de la vie privée, celles-ci devraient être regardées comme justifiées au regard du paragraphe 2 de l’article 8 (art. 8-2) , dès lors que ces opérations poursuivent un but légitime, sont prévues par la loi, nécessaires dans une société démocratique et strictement proportionnées aux buts poursuivis.
La requérante combat cette thèse.
Elle estime que même à supposer que l’argumentation du Gouvernement défendeur soit fondée, la Commission pourrait se contenter d’examiner dans quelle mesure le maintien d’informations la concernant dans un fichier des aliénés du Vaucluse heurte la Convention. Pour la requérante il s’agit là d’une question de principe qui ne saurait recevoir de solution distincte selon le lieu de gestion du fichier ou de la collectivité publique territoriale assurant sa gestion. Enfin, la requérante relève que le Gouvernement opère une distinction spécieuse entre « fichier », « registre » et « dossier ». Elle précise que le terme fichier doit être pris dans son sens le plus large incluant sans conteste les registres, mais aussi les dossiers dès lors qu’ils regroupent un ensemble d’informations.
La Commission note d’emblée que la requérante fait abstraction de l’information apportée par le Gouvernement, aux termes de laquelle il n’existait ni à la préfecture du département du Vaucluse ni à la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales de ce département un fichier des malades mentaux. Le Gouvernement précise en effet que les seules indications quant à l’internement de la requérante figurent dans le dossier individuel ouvert à son nom en tant que patiente et dans le registre tenu dans l’établissement d’hospitalisation où elle a été placée.
Critiquant le Gouvernement pour la distinction « spécieuse », qu’il opère entre fichier, registre et dossier, la requérante se borne en effet à souligner que le terme fichier doit être compris dans son sens le plus large. Pour la Commission, la requérante semble donc admettre l’absence d’un fichier à la préfecture du Vaucluse, mais elle s’élève contre le maintien dans tout fichier, en particulier le dossier et le registre tenus dans l’établissement hospitalier où elle a été placée, d’informations à caractère personnel la concernant, à savoir les mentions de l’internement psychiatrique dont elle a fait l’objet.
La Commission note que sur ce point le Gouvernement est très précis. La tenue des registres de personnes placées d’office dans les établissements d’aliénés est prévue par l’article L. 343 du Code de la santé publique, et celle de dossiers médicaux des malades admis dans les établissements hospitaliers publics est prévue par l’article 38 du décret N° 43-891 du 17 avril 1943 qui dispose notamment que : « le dossier médical du malade est conservé dans le service de l’hôpital sous la responsabilité du médecin chef de service ».
Pour la Commission, il ne fait pas de doute que le dossier et le registre, tels que prévus par le droit national, renfermaient des données relatives à la vie privée de la requérante, et en ce sens leur mémorisation pourrait être considérée comme portant atteinte au respect de sa vie privée garantie par l’article 8 par. 1 (art. 8-1) de la Convention (voir arrêt Leander précité, par. 48).
La question se pose cependant de savoir si cette ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée était justifiée au regard du paragraphe 2 de l’article 8 (art. 8-2) de la Convention.
Il n’a pas été contesté que la tenue de ces dossier et registre avait une base légale en droit français. Se pose encore la question de la « prévisibilité » de la loi quant au sens et à la nature des mesures applicables. Ainsi que la Cour européenne l’a relevé dans son arrêt Malone et plus récemment dans son arrêt Kruslin (Cour Eur. D.H., arrêt du 2 août 1984, série A n° 82 et arrêt du 24 avril 1990, série A n° 176, p. 22 par. 30 et suiv.), l’article 8 par. 2 (art. 8-2) de la Convention « ne se borne pas à renvoyer au droit interne, mais concerne aussi la qualité de la loi » ; « il la veut compatible avec la prééminence du droit ». De l’avis de la Commission, tel est bien le cas en l’occurrence d’autant que ce point n’a pas prêté à controverse entre les parties.
D’autre part, pour ce qui est de la justification de l’ingérence, la Commission considère que le système, tel qu’il est prévu en l’espèce, poursuit à l’évidence un but légitime au regard de l’article 8 (art. 8) : la protection de la santé.
En effet, la consignation des informations concernant les malades mentaux répond au but légitime que représente le bon fonctionnement du service public hospitalier, mais aussi à celui de protéger les droits des malades eux-mêmes, spécialement en cas d’internement d’office.
En particulier, l’obligation d’inscrire sur le registre prévu par l’article L. 343 du Code de la santé publique, les ordres de placement pris par les préfets, les éléments d’identification des personnes qu’ils visent, ainsi que les certificats médicaux et rapports établis lors du placement et par la suite, conformément aux articles L. 337, L. 343 à L. 346 et L. 348 du même Code, constituent un moyen de vérification du bien-fondé de l’internement et un moyen d’investigation à la disposition des autorités administratives ou judiciaires chargées du contrôle des établissements psychiatriques, conformément aux articles L. 332 et L. 337 du Code de la santé publique. Cette obligation contribue donc à prévenir les risques d’internement arbitraire.
Le principal point litigieux consiste à savoir si l’ingérence était « nécessaire, dans une société démocratique ».
La Commission rappelle que la notion de nécessité implique une ingérence fondée sur un besoin social impérieux, et notamment proportionné au but légitime recherché. Les autorités nationales, toutefois, jouissent d’une marge d’appréciation dont l’ampleur dépend non seulement de la finalité, mais encore du caractère propre de l’ingérence (voir arrêt Leander précité, par. 58 et 59). En l’occurrence, il échet de mettre en balance l’intérêt de l’Etat défendeur à protéger la santé ou les droits et libertés d’autrui avec la gravité de l’atteinte aux droits de la requérante au respect de sa vie privée.
Pour ce qui est de l’ingérence incriminée, elle est d’autant plus grave qu’elle porte sur des données relatives à l’internement d’office de la requérante en hôpital psychiatrique dont l’illégalité a été reconnue dans un arrêt de la cour d’appel de Paris en date du 6 novembre 1978. Elle a causé à la requérante un préjudice moral d’autant plus sensible que l’intéressée était connue à Carpentras où elle avait exercée la profession d’enseignante.
Il apparaît donc que si l’Etat, dans le but de protéger la santé et les droits et libertés d’autrui, autorise la tenue et la conservation des dossiers personnels ainsi que des registres tenus dans l’établissement d’hospitalisation des intéressés, il doit prévoir des garanties adéquates et suffisantes contre les abus (voir arrêt Leander précité, par. 60).
D’une part, et le Gouvernement ne manque pas de le souligner, les informations litigieuses sont protégées par des règles de confidentialité appropriées. Ainsi, les personnes ayant accès au dossier médical tenu dans les établissements hospitaliers publics, à savoir les membres de l’équipe soignante et le médecin traitant, sont astreintes au secret professionnel dont la violation est sanctionnée par des dispositions pénales.
D’autre part, ces documents ne sauraient être assimilés à des fichiers et ne sont en aucune manière accessibles au public mais seulement à des catégories limitativement énumérées de personnes extérieures à l’établissement, à savoir, selon les dispositions combinées des articles L. 332 et L. 337 du Code de la santé publique « le préfet et les personnes spécialement déléguées à cet effet par lui ou par le ministre de la santé publique et de la population, le président du tribunal, le procureur de la République, le juge du tribunal d’instance, le maire de la commune », à l’occasion des visites qu’elles doivent effectuer dans les établissements.
Enfin, la loi n° 79-643 du 17 juillet 1970 tendant à renforcer la garantie des droits individuels des citoyens a complété le Code pénal français par des dispositions – articles 368 à 372 -, destinées à protéger les individus contre d’éventuelles atteintes à leur vie privée.
En conclusion, la Commission considère que les garanties dont s’entoure le système français de contrôle répondent aux exigences du paragraphe 2 de l’article 8 (art. 8) de la Convention. L’ingérence que la requérante a subie ne saurait donc passer pour disproportionnée au but légitime poursuivi. Il s’ensuit que la requête doit être déclarée manifestement mal fondée et rejetée en application de l’article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARÉ LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)