A. Introduction

Dans l’audiovisuel, la “mission culturelle” évoque d’emblée le service public, l’idée d’une programmation qui se fonde sur la mission de service public inscrite au Protocole d’Amsterdam et que les Etats membres ont le devoir de transcrire dans leurs cadres nationaux. Quelles sont les obligations des radiodiffuseurs publics en la matière et dans quelles conditions leur sont-elles imposées ? C’est précisément ce qui fait l’objet de la présente contribution. Mais la notion de “mission culturelle” est comprise au présent article dans une acception plus large et les obligations des chaînes privées à promouvoir la culture y sont également mises en lumière.

On dit que tenter de définir la notion de culture s’apparente à trouver la solution de la quadrature du cercle – je n’en disconviens pas 1 et j’y renoncerai donc ici 2 . Ce qui est sûr, c’est que l’utilisation de cette notion dans l’audiovisuel est liée à des acceptions et à des objectifs réglementaires qui diffèrent les uns des autres. Certaines réglementations se réfèrent à la qualité et à l’aspect “artistique” d’une représentation. Le législateur national demande par exemple aux diffuseurs de proposer des émissions de qualité sur la musique, le théâtre et d’autres formes d’art, et préconise à cet effet la retransmission en direct d’événements culturels tels que des spectacles d’opéra. Grâce à son impact, la radiodiffusion permet d’offrir à un large public la tenue de manifestations culturelles. D’autres réglementations visent en revanche à inciter les chaînes à produire leurs propres sujets culturels ; elles les encouragent à agir en tant que créateurs d’oeuvres artistiques de valeur afin qu’elles ne soient pas seulement des plateformes de diffusion mais aussi de création professionnelle. Il est intéressant de noter dans ce contexte l’existence, dans de nombreux pays, d’orchestres radiosymphoniques. Il convient en outre de distinguer d’une part la diffusion d’événements culturels et d’autre part le reportage sur des faits culturels. Dans ce dernier cas, la culture est comprise comme une activité journalistique, elle comporte la critique des événements d’actualité, la présentation d’oeuvres ou de sujets ayant trait à l’histoire culturelle, etc.

Toutefois, la notion de “culture” peut également se concevoir comme un référant à une identité nationale, régionale ou linguistique 3 et, à ce niveau, il lui est dévolu un rôle important dans la régulation audiovisuelle. Cette approche ne met pas en exergue la “valeur” ou l’ ”excellence”, elle porte plutôt sur des éléments qui fondent l’identité d’une “culture”, qui intègrent l’histoire d’une population. Dans ce contexte, les mesures de soutien apportées par l’Etat ne portent pas tant sur les arts dits “beaux” que sur les modes de vie, la langue d’un groupe social, son héritage socioculturel. Ce regard sur la culture est à l’origine des dispositions du droit de l’audiovisuel visant à promouvoir la production et le reportage régionaux. Comme le montrera la présente étude, les législateurs de toute une série d’Etats européens associent les aspects culturels et régionaux lorsqu’ils légifèrent sur l’audiovisuel. Et si l’on accepte la culture comme fondatrice d’identité et intégrative, ces deux aspects ne vont en effet pas l’un sans l’autre, ils interagissent.

A tel point d’ailleurs que, dans une résolution de 2004 4, le Parlement européen honore le rôle important que jouent les médias locaux et régionaux dans la promotion du pluralisme des sources d’information et de la protection de la diversité linguistique et culturelle. La “diversité culturelle”, expression fréquemment utilisée et parfois galvaudée, devient plus plausible en réunion avec la promotion de la culture régionale. En effet, au plan régional, la protection et la promotion des particularités culturelles s’opposent à l’uniformisation de la culture et, ainsi, à l’appauvrissement que constituerait une culture “seulement” nationale. Cette interaction entre “culture” et “région” est la plus évidente dans les pays dont le cadre juridique national associe les mesures d’encouragement à l’obligation d’une production régionale. En retour, le soutien des industries de production “indigènes” motive fortement l’élaboration d’une législation nationale allant dans le même sens 5.

L’utilisation du qualificatif “régional” nécessite toutefois une explication car il n’existe pas de définition des vocables “régional” et “local” qui serait valable pour l’ensemble de l’Europe. En effet, ce n’est pas forcément une question de frontière – ce peut être, par exemple, un espace de communication. Il est même parfois laissé aux autorités de régulation le soin de tracer ellesmêmes les limites du “régional” et du “local”. Ces deux notions peuvent aussi revêtir des significations totalement différentes selon le contexte réglementaire : une mesure communale ou locale peut selon le cas agir sur un large public si elle est prise dans le cadre d’une commune telle que Londres (7,4 millions d’habitants) ou Paris (2,1 millions) tandis qu’une mesure “régionale” qui s’applique à la Communauté allemande de Belgique ne touche “que” 73 000 habitants. C’est la raison pour laquelle, dans la suite de cette étude, la désignation “régional” s’appliquera, pour plus de facilité, à des faits “infranationaux”, ne concernant pas l’ensemble du territoire national.

La nécessité d’un reportage régional est en partie remis en cause sous prétexte que la diffusion numérique permet d’accroître le nombre de chaînes thématiques et que celles-ci sont en position de répondre à pratiquement toutes les demandes du public, quelles qu’elles soient 6. On pourra rétorquer en objectant l’importance du reportage régional dans l’exercice des droits démocratiques. L’organisation d’élection communales ou régionales (en Allemagne par exemple les élections au Landtag) n’a de sens, en définitive, que si les électeurs ont la possibilité de s’informer sur les sujets présentant un intérêt régional et sur l’action des représentants du peuple auxquels ils auront à donner leurs suffrages. Or, cette fonction du reportage régional ne peut en aucun cas être assurée par le choix, aussi divers soit-il, proposé par les chaînes spécialisées dans la pêche, les recettes de cuisine ou le shopping.

B. La mission culturelle et le soutien régional de la production et du reportage à la lumière du droit communautaire et international

Les mesures de politique culturelle et de soutien à la production régionale prises par les Etats doivent de plus en plus se justifier au niveau international : elles doivent se conformer notamment aux instruments juridiques destinés à libéraliser les échanges des biens et des services. Dans ce contexte, le rôle de l’Union européenne est intéressant : d’une part, l’Europe s’emploie très activement à créer un arsenal juridique pour protéger la diversité culturelle et, d’autre part, il lui arrive de reprocher à ses Etats membres leurs mesures de soutien en alléguant qu’elles ne sont pas compatibles avec le marché intérieur et/ou les libertés fondamentales.

Un comportement ambivalent qui pourrait affaiblir sa position au moment de négocier les textes de droit international relatifs à la promotion culturelle, présentés ci-dessous.

I. L’Unesco

Avec la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles 7, l’Unesco s’est dotée, dans le cadre de la 33e Conférence générale, d’un outil juridique d’une éminente importance pour le secteur audiovisuel. Ses auteurs ambitionnent d’apporter avec ce texte un contrepoids à l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) dont, à l’avenir, le champ d’application s’étendra de manière croissante au secteur de l’audiovisuel. Il est prévu que la Convention contribue à maintenir une marge d’action culturelle, qui inclut la politique des médias, dans des espaces qui semblent menacés par le point de vue principalement économique de l’AGCS. L’article 6 alinéa 1 dispose en effet que “dans le cadre de ses politiques et mesures culturelles telles que décrites à l’article 4.6, et compte tenu des circonstances et des besoins qui lui sont propres, chaque Partie [puisse] adopter des mesures destinées à protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles sur son territoire.” Le couple “politiques et mesures culturelles” renvoie selon l’article 4 n° 6 “aux politiques et mesures relatives à la culture, à un niveau local 8, national, régional ou international”. Ce passage met en évidence que la Convention ne vise pas seulement les mesures de politique culturelle utiles à la protection nationale ou à la promotion de la diversité culturelle nationale mais, qu’en toute cohérence, elle applique le levier dès le niveau dit “local”.

Les obligations que de nombreux Etats imposent à l’audiovisuel public en matière d’information culturelle, de production et de promotion régionale montrent l’intérêt qu’il convient de porter aux dispositions de l’article 6 alinéa 2 (h), selon lequel “les mesures qui visent à promouvoir la diversité des médias, y compris au moyen du service public de radiodiffusion” font partie des mesures destinées à protéger et promouvoir la diversité culturelle. La Convention sera-t-elle en mesure, dans la pratique, de contrebalancer l’arsenal juridique international marqué par la politique commerciale ? C’est une question à laquelle il n’est pas encore possible de répondre. Les parties à la Convention ont toutefois posé un signal clair en indiquant qu’elles ne considéraient pas les biens culturels, y compris le secteur audiovisuel, comme devant être régulés par une politique orientée uniquement sur des paramètres économiques.

II. Le Conseil de l’Europe

La Recommandation du Conseil de l’Europe sur les mesures de promotion du pluralisme dans les médias 9 souligne qu’un nombre important de médias indépendants promeut la démocratie et le pluralisme à un niveau national, régional et local. Il est donc souhaitable que les Etats membres envisagent des mesures de soutien à la radiodiffusion, plus particulièrement aux niveaux régional et local. Les Etats doivent ce faisant aligner leur politique médiatique sur les dispositions de l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, et respecter l’indépendance des médias.

Les mesures culturelles nationales et les dispositions relatives à la promotion régionale de la production ou du reportage, édictées à l’adresse des radiodiffuseurs, doivent donc être appréciées à l’aune de l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Les activités des diffuseurs qui sont protégées par la liberté garantie à l’article 10 10 sont de différentes natures : organisation d’entreprises de radiodiffusion, transmission, diffusion d’information, mise en forme des contenus 11. La Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) avait notamment mis en lumière dans les arrêts “Groppera”, “Autronic” et “Informationsverein Lentia et autres” que des mesures nationales qui limitent ces activités, sans tenir compte du but éventuellement poursuivi en termes de communication, sont à considérer comme une ingérence dans la liberté d’expression 12. Les mesures nationales doivent donc être examinées en fonction des limites énoncées au paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Les mesures qui opèrent sur les procédures d’attribution des autorisations, tels que les avantages concédés à certains demandeurs qui s’engagent en matière culturelle et/ou régionale par exemple, peuvent être justifiées par la phrase 3 du paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention. La décision d’autoriser ou de refuser une licence peut donc dépendre de la nature et des objectifs du diffuseur demandeur, de son public potentiel, national, régional ou local, ainsi que des droits et des besoins légitimes d’un public défini 13.

Toutes les mesures de ce type doivent être prévues par la loi, servir l’un des objectifs énoncés au paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention, et être en outre nécessaires dans une société démocratique. La Cour européenne des Droits de l’Homme 14 interprète au sens large cet article 10 alinéa 2 ; selon elle, il est possible de prévoir des mesures pour la “protection des droits d’autrui” si elles ont pour but de promouvoir le pluralisme et en particulier la diversité d’opinion. Autrement dit, un objectif proprement culturel peut être regardé comme un but légitime dans le sens de l’article 10 alinéa 2 de la Convention. Les Etats contractants disposent d’une marge d’appréciation importante en matière d’ingérence de l’Etat dans une société démocratique. Ils restent ce faisant soumis au principe de proportionnalité. Certes, il est difficile d’apprécier ce principe en dehors d’un cas concret mais la diversité culturelle dans l’audiovisuel est l’un des facteurs à considérer car c’est une nécessité sociale urgente, essentielle à la formation d’une opinion.

III. L’Union européenne

Pour la première fois, la Communauté européenne (CE) recevait, en 1992, avec la ratification du Traité de Maastricht, des compétences culturelles stipulées à l’article 151 (ex-128) du Traité instituant la Communauté européenne, même si ces compétences étaient à plusieurs égards limitées. Le domaine d’intervention de la CE, tel que défini par l’article 151, se limite à des mesures d’encouragement, de soutien, de complément des actions culturelles des Etats membres. Le paragraphe 4 engage la Communauté à tenir compte des aspects culturels des Etats membres dans son action. Il découle du choix de cette formulation qu’en ce qui concerne la législation des Etats membres, il n’existe pas de “réserve culturelle”. Le paragraphe 4 de l’article 151 du Traité instituant la Communauté européenne fonde plutôt une mission de “création d’un ordre favorable à la culture” 15. Ce qui signifie qu’à chaque fois que des conflits opposeront des aspects culturels des Etats membres au droit communautaire de la concurrence, ou pour d’autres motifs liés à la liberté des échanges au sein du marché intérieur, les organes de la CE devront peser le pour et le contre, en accordant une attention particulière (et bienveillante) aux traditions et aux objectifs culturels.

Dans le domaine du soutien aux régions, le droit communautaire ne connaît pas de quotas contraignants tels qu’ils existent en faveur des “oeuvres européennes”. Au contraire : il arrive que des mesures nationales d’encouragement, notamment si elles concernent des dispositions relatives aux lieux de production, se trouvent à la croisée de deux axes de tension, la libre prestation des services d’une part et la liberté d’établissement d’autre part, toutes deux garanties par le Traité CE. La Commission se montre sceptique face à des dispositions stipulant en particulier que le lieu de production doit se situer sur le territoire de l’Etat membre les ayant ordonnées 16.

Si les dispositions des Etats membres (prescrivant par exemple des quotas ou portant sur les lieux de production) sont conçues de telle sorte qu’elles constituent une restriction aux libertés du marché intérieur, il convient de savoir si elles servent un but supérieur qui justifierait ladite restriction. Une discrimination formelle de prestataires étrangers ne peut se justifier que par l’article 55 du Traité CE en association avec l’article 46 en vertu duquel un régime spécial pour les ressortissants étrangers doit avoir “des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique”. Une exigence à prendre au sens strict : au regard de sa juridiction constante, la CJCE ne considère pas que les mesures de protection de la langue et de la culture nationale protègent aussi l’ordre ou la sécurité publics 17.

Des motifs contraignants d’intérêt public ne peuvent donc être allégués, pour justifier d’éventuelles mesures limitant les libertés fondamentales, que s’ils ne sont pas formellement discriminatoires. La CJCE a reconnu que la politique culturelle, et en particulier l’exigence de pluralisme dont il est ici question, peut motiver une restriction des libertés fondamentales 18. Ce qui pose problème, c’est lorsque la politique culturelle sert de couverture à la promotion des industries locales, qu’elle vise avant tout des intérêts économiques : il convient alors d’examiner le cas et d’en soupeser les tenants et aboutissants.

Une procédure en manquement, engagée par la Commission européenne contre l’Allemagne, est exemplaire dans ce contexte. Des chaînes privées de couverture nationale avaient déposé plainte contre les dispositions relatives au reportage régional telles que prévues dans différentes lois des Länder sur les médias. Il s’agissait notamment des dispositions en vertu desquelles “la fabrication et la réalisation technique en studio” (Land de Basse-Saxe) et le “montage des sujets d’une émission” (Schleswig-Holstein) doivent avoir lieu dans le Land considéré, ce qui revient à régionaliser la production des programmes de décrochage 19. Entre-temps, ces deux Länder ont déclaré à la Commission vouloir remanier les clauses en question et les adapter aux textes communautaires 20.

Cette affaire est révélatrice d’un dilemme : en règle générale, le reportage régional nécessite un certain enracinement du diffuseur, notamment pour ce qui concerne la rédaction. En revanche, on pourrait supposer qu’à l’ère du numérique, les procédures purement techniques (postproduction) puissent être effectuées n’importe où. Une supposition qui ignore la réalité du terrain, rétorquent les producteurs selon lesquels il n’est pas toujours aisé de séparer les phases techniques, créatives et éditoriales d’une oeuvre audiovisuelle. Il n’en reste pas moins que le législateur national est vite suspecté d’intentions protectionnistes qui le placent dans une position d’infraction au droit communautaire pour peu que ses prescriptions soient formulées avec un brin de raideur, notamment celles qui visent le site de production.

C. Situation juridique au niveau national

Les mesures nationales présentées ci-dessous ont toutes un point commun : la “culture” et le “regard sur la région” dans le secteur audiovisuel. L’aspect régional est utilisé dans les textes de loi comme un terme générique couvrant deux réalités : les dispositions relatives aux obligations “régionales” peuvent concerner tant le reportage que le lieu de production. Ces deux notions les traiter en même temps, d’autant qu’elles sont parfois inextricablement liées, par exemple quand il est précisé que les reportages régionaux doivent être produits dans la région couverte par les lois édictées.

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III. France

1. La culture

Les “programmes culturels” sont inscrits aux cahiers des charges des chaînes publiques. Celui de France 2 lui prescrit, à l’article 24, de proposer par an au moins 15 spectacles de danse, de théâtre, de festivals, etc. En outre, elle est tenue de réserver tous les mois deux heures à différentes formes de musique et à de nouveaux talents (quotas culturels au sens strict) 39. Tous les autres diffuseurs publics sont soumis à des obligations similaires. Les chaînes privées au contraire ne sont liées à quelques exceptions près par aucune obligation de ce type. L’une de ces exceptions est TF1, à qui il est demandé de retransmettre au moins dix heures par an de concerts donnés par des orchestres français, régionaux et nationaux. Cette même chaîne est également tenue (sans autre précision) de diffuser des spectacles vivants qui, selon son choix, peuvent être de littérature, de danse ou de théâtre 40.

2. Le regard sur la région

L’article 43-11 de la loi relative à la liberté de communication 41 énonce toute une série d’obligations auxquelles les diffuseurs publics doivent se conformer : ils doivent proposer une programmation “reflétant la diversité de la société française” et mettant en valeur “le patrimoine culturelle et linguistique dans sa diversité régionale et locale”. Aucune autre règle ne vient en France encourager ou soutenir en particulier la culture régionale. Seuls les cahiers des charges des offices publics évoquent la “diversité culturelle” comme une obligation générale. Toutefois, France 3 est tenue par la loi de diffuser des émissions portant sur des thématiques nationales, régionales et locales, “destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain”. Elle assure en particulier “une information de proximité et rend compte des événements régionaux et locaux” 42. Le diffuseur remplit cette mission en programmant en journée des magazines d’information régionale et locale ainsi que d’autres émissions produites au sein de 13 directions régionales réparties sur 37 localités 43.


Notes
1) Hermann-Josef Blanke, commentaire de l’article 151 du Traité instituant la communauté européenne, in : Callies/Ruffert (Ed.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2e édition., 2002, glose 2.
2) On trouvera quelques définitions chez Rolf H. Weber/Alexander Roßnagel/Simon Osterwalder/Alexander Scheuer/Sonnia Wüst, Kulturquoten im Rundfunk, 2006, p. 70 et suiv.
3) Thomas Kleist/Alexander Scheuer, Kultur und Quoten, ZUM 2006, 96 (100).
4) Résolution P5_TA(2004)0373 du Parlement européen sur les risques de violation, dans l’Union européenne et particulièrement en Italie, de la liberté d’expression et d’information (article 11, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux). (2003/2237(INI), 10.
5) Thomas Kleist/Alexander Scheuer, op. cit., ZUM 2006, 96 (102).
6) Stephen Hopkins, Regionalism: A spent force?, disponible sur : http://www.transdiffusion.org/emc/insidetv/regionalism/regionalism_a_s.php
7) Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005, texte original disponible sur : http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001429/142919f.pdf
8) Souligné par l’auteur. Le qualificatif “local”, utilisé dans la définition de l’article 4 n° 6, correspond probablement au vocable “régional” tel qu’il est employé dans la présente étude (c’est-à-dire non national) tandis qu’une comparaison systématique avec d’autres dispositions de la Convention conduit à penser que “régional”, dans ce texte de l’Unesco, se réfère plutôt à des unités supranationales dans le sens de “région du monde”, telle que l’Union européenne, par exemple.
9) Recommendation No. R (99) 1 of the Commitee of Ministers to Member States on Measures to Promote Media Pluralism, adopted on 19 January 1999 ; disponible sur : http://www.coe.int/t/e/human_rights/media/4_documentary_resources/CM/ Rec(1999)001&ExpMem_en.asp
10) Selon la juridiction constante de la CEDH, l’article de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales englobe la garantie de la liberté de la radiodiffusion, voir CEDH, arrêt du 28 mars 1990 (Groppera), A 173, glose 55 ; CEDH, arrêt du 22 mai 1990 (Autronic), A 178 ; CEDH, arrêt du 24 novembre 1993 (Lentia), A 276.
11) Christoph Grabenwarter : Europäische Menschenrechtskonvention, Vienne 2003, p. 271.
12) Cf. Thomas Hoeren, Rechtliche Fragen der Einführung einer Hörfunkquote zugunsten neuer, deutschsprachiger Musiktitel, MMR, Sonderbeilage 8/2003, p. 20 et suiv.
13) CEDH, arrêt du 24 novembre 1993 (Lentia), A 276, glose 32.
14) Cf. Thomas Hoeren, op. cit., MMR, Sonderbeilage 8/2003, p. 20.
15) Martin Nettesheim, Das Kulturverfassungsrecht der Europäischen Union, JZ 2002, p. 157 (164).
16) Cf. un débat analogue à propos des clauses de territorialisation dans le cadre des aides au cinéma : Sabina Gorini in IRIS 2004-4 : 4 ; disponible sur : http://merlin.obs.coe.int/iris/2004/4/article6.fr.html
17) CJCE, arrêt du 4 mai 1993, C-17/92 (Distribuidores cinemategraficos), 1993, p. I-2239, glose 20.
18) CJCE, arrêt du 25 juillet 1991, C-288/89 (Stichting Collective Antennevoorziening Gouda), 1991, p. I-4007, glose 23.
19) Selon Annette Kümmel/Hubertus Meyer-Burckhardt, MMR 2005, p. 288 (289), si les instances de régulation des Länder devaient imposer l’entrée en vigueur de ces dispositions, il y aurait infraction au droit communautaire.
20) Cf. IRIS 2004-6 : 9 et Funkkorrespondenz, N° 24/2006 du 19 juin 2006, Regionalfenster: EU bewirkt Änderungen in Mediengesetzen.
39) Thomas Kleist/ Alexander Scheuer, op. cit., ZUM 2006, p. 96 (101).
40) Rolf H. Weber/Alexander Roßnagel/Simon Osterwalder/Alexander Scheuer/ Sonnia Wüst, op. cit., p. 330.
41) Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication – Loi Léotard.
42) Rolf H. Weber/Alexander Roßnagel/Simon Osterwalder/Alexander Scheuer/ Sonnia Wüst, op. cit., p. 331.
43) Open Society Institute, op. cit., p. 667.
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