La mission culturelle et le regard sur la région dans les programmes imposés des chaînes de télévision

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A. Introduction

Dans l’audiovisuel, la “mission culturelle” évoque d’emblée le
service public, l’idée d’une programmation qui se fonde sur la
mission de service public inscrite au Protocole d’Amsterdam et
que les Etats membres ont le devoir de transcrire dans leurs
cadres nationaux. Quelles sont les obligations des radiodiffuseurs
publics en la matière et dans quelles conditions leur sont-elles
imposées ? C’est précisément ce qui fait l’objet de la présente
contribution. Mais la notion de “mission culturelle” est comprise
au présent article dans une acception plus large et les obligations
des chaînes privées à promouvoir la culture y sont également
mises en lumière.

On dit que tenter de définir la notion de culture s’apparente
à trouver la solution de la quadrature du cercle – je n’en disconviens
pas 1 et j’y renoncerai donc ici 2
. Ce qui est sûr, c’est que l’utilisation
de cette notion dans l’audiovisuel est liée à des acceptions
et à des objectifs réglementaires qui diffèrent les uns des
autres. Certaines réglementations se réfèrent à la qualité et à l’aspect
“artistique” d’une représentation. Le législateur national
demande par exemple aux diffuseurs de proposer des émissions
de qualité sur la musique, le théâtre et d’autres formes d’art, et
préconise à cet effet la retransmission en direct d’événements
culturels tels que des spectacles d’opéra. Grâce à son impact, la
radiodiffusion permet d’offrir à un large public la tenue de manifestations
culturelles. D’autres réglementations visent en revanche
à inciter les chaînes à produire leurs propres sujets culturels ;
elles les encouragent à agir en tant que créateurs d’oeuvres artistiques
de valeur afin qu’elles ne soient pas seulement des plateformes
de diffusion mais aussi de création professionnelle. Il est
intéressant de noter dans ce contexte l’existence, dans de nombreux
pays, d’orchestres radiosymphoniques. Il convient en outre
de distinguer d’une part la diffusion d’événements culturels et
d’autre part le reportage sur des faits culturels. Dans ce dernier
cas, la culture est comprise comme une activité journalistique,
elle comporte la critique des événements d’actualité, la présentation
d’oeuvres ou de sujets ayant trait à l’histoire culturelle, etc.

Toutefois, la notion de “culture” peut également se concevoir
comme un référant à une identité nationale, régionale ou linguistique 3
et, à ce niveau, il lui est dévolu un rôle important dans
la régulation audiovisuelle. Cette approche ne met pas en exergue
la “valeur” ou l’ ”excellence”, elle porte plutôt sur des éléments
qui fondent l’identité d’une “culture”, qui intègrent l’histoire
d’une population. Dans ce contexte, les mesures de soutien
apportées par l’Etat ne portent pas tant sur les arts dits “beaux”
que sur les modes de vie, la langue d’un groupe social, son héritage
socioculturel. Ce regard sur la culture est à l’origine des
dispositions du droit de l’audiovisuel visant à promouvoir la production
et le reportage régionaux. Comme le montrera la présente
étude, les législateurs de toute une série d’Etats européens associent
les aspects culturels et régionaux lorsqu’ils légifèrent sur
l’audiovisuel. Et si l’on accepte la culture comme fondatrice
d’identité et intégrative, ces deux aspects ne vont en effet pas
l’un sans l’autre, ils interagissent.

A tel point d’ailleurs que, dans une résolution de 2004 4, le
Parlement européen honore le rôle important que jouent les
médias locaux et régionaux dans la promotion du pluralisme des
sources d’information et de la protection de la diversité linguistique
et culturelle. La “diversité culturelle”, expression fréquemment
utilisée et parfois galvaudée, devient plus plausible en
réunion avec la promotion de la culture régionale. En effet, au
plan régional, la protection et la promotion des particularités
culturelles s’opposent à l’uniformisation de la culture et, ainsi, à
l’appauvrissement que constituerait une culture “seulement”
nationale. Cette interaction entre “culture” et “région” est la
plus évidente dans les pays dont le cadre juridique national associe
les mesures d’encouragement à l’obligation d’une production
régionale. En retour, le soutien des industries de production
“indigènes” motive fortement l’élaboration d’une législation
nationale allant dans le même sens 5.

L’utilisation du qualificatif “régional” nécessite toutefois une
explication car il n’existe pas de définition des vocables “régional”
et “local” qui serait valable pour l’ensemble de l’Europe. En
effet, ce n’est pas forcément une question de frontière – ce peut
être, par exemple, un espace de communication. Il est même parfois
laissé aux autorités de régulation le soin de tracer ellesmêmes
les limites du “régional” et du “local”. Ces deux notions
peuvent aussi revêtir des significations totalement différentes
selon le contexte réglementaire : une mesure communale ou
locale peut selon le cas agir sur un large public si elle est prise
dans le cadre d’une commune telle que Londres (7,4 millions
d’habitants) ou Paris (2,1 millions) tandis qu’une mesure “régionale”
qui s’applique à la Communauté allemande de Belgique ne
touche “que” 73 000 habitants. C’est la raison pour laquelle, dans
la suite de cette étude, la désignation “régional” s’appliquera,
pour plus de facilité, à des faits “infranationaux”, ne concernant
pas l’ensemble du territoire national.

La nécessité d’un reportage régional est en partie remis en
cause sous prétexte que la diffusion numérique permet d’accroître
le nombre de chaînes thématiques et que celles-ci sont en position
de répondre à pratiquement toutes les demandes du public,
quelles qu’elles soient 6. On pourra rétorquer en objectant l’importance
du reportage régional dans l’exercice des droits démocratiques.
L’organisation d’élection communales ou régionales
(en Allemagne par exemple les élections au Landtag) n’a de sens,
en définitive, que si les électeurs ont la possibilité de s’informer
sur les sujets présentant un intérêt régional et sur l’action des
représentants du peuple auxquels ils auront à donner leurs suffrages.
Or, cette fonction du reportage régional ne peut en aucun
cas être assurée par le choix, aussi divers soit-il, proposé par les
chaînes spécialisées dans la pêche, les recettes de cuisine ou le
shopping.

B. La mission culturelle et le soutien
régional de la production et du reportage
à la lumière du droit communautaire
et international

Les mesures de politique culturelle et de soutien à la production
régionale prises par les Etats doivent de plus en plus se justifier
au niveau international : elles doivent se conformer notamment
aux instruments juridiques destinés à libéraliser les échanges des
biens et des services. Dans ce contexte, le rôle de l’Union européenne
est intéressant : d’une part, l’Europe s’emploie très activement à créer un arsenal juridique pour protéger la diversité
culturelle et, d’autre part, il lui arrive de reprocher à ses Etats
membres leurs mesures de soutien en alléguant qu’elles ne sont
pas compatibles avec le marché intérieur et/ou les libertés fondamentales.

Un comportement ambivalent qui pourrait affaiblir
sa position au moment de négocier les textes de droit international
relatifs à la promotion culturelle, présentés ci-dessous.

I. L’Unesco

Avec la Convention sur la protection et la promotion de la
diversité des expressions culturelles 7, l’Unesco s’est dotée, dans
le cadre de la 33e Conférence générale, d’un outil juridique d’une
éminente importance pour le secteur audiovisuel. Ses auteurs
ambitionnent d’apporter avec ce texte un contrepoids à l’Accord
général sur le commerce des services (AGCS) dont, à l’avenir, le
champ d’application s’étendra de manière croissante au secteur
de l’audiovisuel. Il est prévu que la Convention contribue à maintenir
une marge d’action culturelle, qui inclut la politique des
médias, dans des espaces qui semblent menacés par le point de
vue principalement économique de l’AGCS. L’article 6 alinéa 1
dispose en effet que “dans le cadre de ses politiques et mesures
culturelles telles que décrites à l’article 4.6, et compte tenu des
circonstances et des besoins qui lui sont propres, chaque Partie
[puisse] adopter des mesures destinées à protéger et promouvoir
la diversité des expressions culturelles sur son territoire.” Le
couple “politiques et mesures culturelles” renvoie selon l’article
4 n° 6 “aux politiques et mesures relatives à la culture, à un
niveau local 8, national, régional ou international”. Ce passage
met en évidence que la Convention ne vise pas seulement les
mesures de politique culturelle utiles à la protection nationale ou
à la promotion de la diversité culturelle nationale mais, qu’en
toute cohérence, elle applique le levier dès le niveau dit “local”.

Les obligations que de nombreux Etats imposent à l’audiovisuel
public en matière d’information culturelle, de production et de
promotion régionale montrent l’intérêt qu’il convient de porter
aux dispositions de l’article 6 alinéa 2 (h), selon lequel “les
mesures qui visent à promouvoir la diversité des médias, y compris
au moyen du service public de radiodiffusion” font partie des
mesures destinées à protéger et promouvoir la diversité culturelle.
La Convention sera-t-elle en mesure, dans la pratique, de
contrebalancer l’arsenal juridique international marqué par la
politique commerciale ? C’est une question à laquelle il n’est pas
encore possible de répondre. Les parties à la Convention ont toutefois
posé un signal clair en indiquant qu’elles ne considéraient
pas les biens culturels, y compris le secteur audiovisuel, comme
devant être régulés par une politique orientée uniquement sur
des paramètres économiques.

II. Le Conseil de l’Europe

La Recommandation du Conseil de l’Europe sur les mesures de
promotion du pluralisme dans les médias 9 souligne qu’un nombre
important de médias indépendants promeut la démocratie et le
pluralisme à un niveau national, régional et local. Il est donc
souhaitable que les Etats membres envisagent des mesures de
soutien à la radiodiffusion, plus particulièrement aux niveaux
régional et local. Les Etats doivent ce faisant aligner leur politique
médiatique sur les dispositions de l’article 10 de la Convention
européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des
Libertés fondamentales, et respecter l’indépendance des médias.

Les mesures culturelles nationales et les dispositions relatives
à la promotion régionale de la production ou du reportage, édictées
à l’adresse des radiodiffuseurs, doivent donc être appréciées
à l’aune de l’article 10 de la Convention européenne des Droits de
l’Homme. Les activités des diffuseurs qui sont protégées par la
liberté garantie à l’article 10 10 sont de différentes natures :
organisation d’entreprises de radiodiffusion, transmission, diffusion
d’information, mise en forme des contenus 11. La Cour européenne
des Droits de l’Homme (CEDH) avait notamment mis en lumière
dans les arrêts “Groppera”, “Autronic” et “Informationsverein
Lentia et autres” que des mesures nationales qui limitent ces
activités, sans tenir compte du but éventuellement poursuivi en
termes de communication, sont à considérer comme une ingérence
dans la liberté d’expression 12. Les mesures nationales doivent
donc être examinées en fonction des limites énoncées au
paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention européenne des
Droits de l’Homme.

Les mesures qui opèrent sur les procédures d’attribution des
autorisations, tels que les avantages concédés à certains demandeurs
qui s’engagent en matière culturelle et/ou régionale par
exemple, peuvent être justifiées par la phrase 3 du paragraphe 2
de l’article 10 de la Convention. La décision d’autoriser ou de
refuser une licence peut donc dépendre de la nature et des objectifs
du diffuseur demandeur, de son public potentiel, national,
régional ou local, ainsi que des droits et des besoins légitimes
d’un public défini 13.

Toutes les mesures de ce type doivent être prévues par la loi,
servir l’un des objectifs énoncés au paragraphe 2 de l’article 10 de
la Convention, et être en outre nécessaires dans une société
démocratique. La Cour européenne des Droits de l’Homme 14 interprète au sens large cet article 10 alinéa 2 ; selon elle, il est possible
de prévoir des mesures pour la “protection des droits d’autrui”
si elles ont pour but de promouvoir le pluralisme et en
particulier la diversité d’opinion. Autrement dit, un objectif proprement
culturel peut être regardé comme un but légitime dans
le sens de l’article 10 alinéa 2 de la Convention. Les Etats contractants
disposent d’une marge d’appréciation importante en
matière d’ingérence de l’Etat dans une société démocratique. Ils
restent ce faisant soumis au principe de proportionnalité. Certes,
il est difficile d’apprécier ce principe en dehors d’un cas concret
mais la diversité culturelle dans l’audiovisuel est l’un des facteurs
à considérer car c’est une nécessité sociale urgente, essentielle à
la formation d’une opinion.

III. L’Union européenne

Pour la première fois, la Communauté européenne (CE) recevait,
en 1992, avec la ratification du Traité de Maastricht, des
compétences culturelles stipulées à l’article 151 (ex-128) du
Traité instituant la Communauté européenne, même si ces compétences
étaient à plusieurs égards limitées. Le domaine d’intervention
de la CE, tel que défini par l’article 151, se limite à des
mesures d’encouragement, de soutien, de complément des actions
culturelles des Etats membres. Le paragraphe 4 engage la Communauté
à tenir compte des aspects culturels des Etats membres
dans son action. Il découle du choix de cette formulation qu’en
ce qui concerne la législation des Etats membres, il n’existe pas
de “réserve culturelle”. Le paragraphe 4 de l’article 151 du Traité
instituant la Communauté européenne fonde plutôt une mission
de “création d’un ordre favorable à la culture” 15. Ce qui signifie
qu’à chaque fois que des conflits opposeront des aspects culturels
des Etats membres au droit communautaire de la concurrence,
ou pour d’autres motifs liés à la liberté des échanges au
sein du marché intérieur, les organes de la CE devront peser le
pour et le contre, en accordant une attention particulière (et
bienveillante) aux traditions et aux objectifs culturels.

Dans le domaine du soutien aux régions, le droit communautaire
ne connaît pas de quotas contraignants tels qu’ils existent
en faveur des “oeuvres européennes”. Au contraire : il arrive que
des mesures nationales d’encouragement, notamment si elles
concernent des dispositions relatives aux lieux de production, se
trouvent à la croisée de deux axes de tension, la libre prestation
des services d’une part et la liberté d’établissement d’autre part,
toutes deux garanties par le Traité CE. La Commission se montre
sceptique face à des dispositions stipulant en particulier que le
lieu de production doit se situer sur le territoire de l’Etat membre
les ayant ordonnées 16.

Si les dispositions des Etats membres (prescrivant par
exemple des quotas ou portant sur les lieux de production) sont
conçues de telle sorte qu’elles constituent une restriction aux
libertés du marché intérieur, il convient de savoir si elles servent
un but supérieur qui justifierait ladite restriction. Une discrimination
formelle de prestataires étrangers ne peut se justifier que
par l’article 55 du Traité CE en association avec l’article 46 en
vertu duquel un régime spécial pour les ressortissants étrangers
doit avoir “des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de
santé publique”. Une exigence à prendre au sens strict : au regard
de sa juridiction constante, la CJCE ne considère pas que les
mesures de protection de la langue et de la culture nationale protègent
aussi l’ordre ou la sécurité publics 17.

Des motifs contraignants d’intérêt public ne peuvent donc
être allégués, pour justifier d’éventuelles mesures limitant les
libertés fondamentales, que s’ils ne sont pas formellement discriminatoires.
La CJCE a reconnu que la politique culturelle, et en
particulier l’exigence de pluralisme dont il est ici question, peut
motiver une restriction des libertés fondamentales 18. Ce qui pose
problème, c’est lorsque la politique culturelle sert de couverture
à la promotion des industries locales, qu’elle vise avant tout des
intérêts économiques : il convient alors d’examiner le cas et d’en
soupeser les tenants et aboutissants.

Une procédure en manquement, engagée par la Commission
européenne contre l’Allemagne, est exemplaire dans ce contexte.
Des chaînes privées de couverture nationale avaient déposé plainte
contre les dispositions relatives au reportage régional telles que
prévues dans différentes lois des Länder sur les médias. Il s’agissait
notamment des dispositions en vertu desquelles “la fabrication
et la réalisation technique en studio” (Land de Basse-Saxe)
et le “montage des sujets d’une émission” (Schleswig-Holstein)
doivent avoir lieu dans le Land considéré, ce qui revient à régionaliser
la production des programmes de décrochage 19. Entre-temps,
ces deux Länder ont déclaré à la Commission vouloir remanier les
clauses en question et les adapter aux textes communautaires 20.

Cette affaire est révélatrice d’un dilemme : en règle générale,
le reportage régional nécessite un certain enracinement du diffuseur,
notamment pour ce qui concerne la rédaction. En revanche,
on pourrait supposer qu’à l’ère du numérique, les procédures
purement techniques (postproduction) puissent être effectuées
n’importe où. Une supposition qui ignore la réalité du terrain,
rétorquent les producteurs selon lesquels il n’est pas toujours aisé
de séparer les phases techniques, créatives et éditoriales d’une
oeuvre audiovisuelle. Il n’en reste pas moins que le législateur
national est vite suspecté d’intentions protectionnistes qui le
placent dans une position d’infraction au droit communautaire
pour peu que ses prescriptions soient formulées avec un brin de
raideur, notamment celles qui visent le site de production.

C. Situation juridique au niveau national

Les mesures nationales présentées ci-dessous ont toutes un
point commun : la “culture” et le “regard sur la région” dans le
secteur audiovisuel. L’aspect régional est utilisé dans les textes
de loi comme un terme générique couvrant deux réalités : les dispositions
relatives aux obligations “régionales” peuvent concerner
tant le reportage que le lieu de production. Ces deux notions
les traiter en même temps, d’autant qu’elles sont parfois inextricablement
liées, par exemple quand il est précisé que les reportages
régionaux doivent être produits dans la région couverte par
les lois édictées.

…/…

III. France

1. La culture

Les “programmes culturels” sont inscrits aux cahiers des
charges des chaînes publiques. Celui de France 2 lui prescrit, à
l’article 24, de proposer par an au moins 15 spectacles de danse,
de théâtre, de festivals, etc. En outre, elle est tenue de réserver
tous les mois deux heures à différentes formes de musique et à
de nouveaux talents (quotas culturels au sens strict) 39. Tous les
autres diffuseurs publics sont soumis à des obligations similaires.
Les chaînes privées au contraire ne sont liées à quelques
exceptions près par aucune obligation de ce type. L’une de ces
exceptions est TF1, à qui il est demandé de retransmettre au
moins dix heures par an de concerts donnés par des orchestres
français, régionaux et nationaux. Cette même chaîne est également
tenue (sans autre précision) de diffuser des spectacles
vivants qui, selon son choix, peuvent être de littérature, de danse
ou de théâtre 40.

2. Le regard sur la région

L’article 43-11 de la loi relative à la liberté de communication 41
énonce toute une série d’obligations auxquelles les diffuseurs
publics doivent se conformer : ils doivent proposer une
programmation “reflétant la diversité de la société française” et
mettant en valeur “le patrimoine culturelle et linguistique dans
sa diversité régionale et locale”. Aucune autre règle ne vient en
France encourager ou soutenir en particulier la culture régionale.
Seuls les cahiers des charges des offices publics évoquent la
“diversité culturelle” comme une obligation générale. Toutefois,
France 3 est tenue par la loi de diffuser des émissions portant sur
des thématiques nationales, régionales et locales, “destinées à être
diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain”. Elle assure
en particulier “une information de proximité et rend compte des
événements régionaux et locaux” 42. Le diffuseur remplit cette
mission en programmant en journée des magazines d’information
régionale et locale ainsi que d’autres émissions produites au sein
de 13 directions régionales réparties sur 37 localités 43.

Notes

1) Hermann-Josef Blanke, commentaire de l’article 151 du Traité instituant la communauté
européenne, in : Callies/Ruffert (Ed.), Kommentar des Vertrages über die
Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
2e édition., 2002, glose 2.

2) On trouvera quelques définitions chez Rolf H. Weber/Alexander Roßnagel/Simon
Osterwalder/Alexander Scheuer/Sonnia Wüst, Kulturquoten im Rundfunk, 2006,
p. 70 et suiv.

3) Thomas Kleist/Alexander Scheuer, Kultur und Quoten, ZUM 2006, 96 (100).

4) Résolution P5_TA(2004)0373 du Parlement européen sur les risques de violation,
dans l’Union européenne et particulièrement en Italie, de la liberté d’expression
et d’information (article 11, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux).
(2003/2237(INI), 10.

5) Thomas Kleist/Alexander Scheuer, op. cit., ZUM 2006, 96 (102).

6) Stephen Hopkins, Regionalism: A spent force?, disponible sur :
http://www.transdiffusion.org/emc/insidetv/regionalism/regionalism_a_s.php

7) Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles
du 20 octobre 2005, texte original disponible sur :
http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001429/142919f.pdf

8) Souligné par l’auteur. Le qualificatif “local”, utilisé dans la définition de l’article
4 n° 6, correspond probablement au vocable “régional” tel qu’il est employé dans
la présente étude (c’est-à-dire non national) tandis qu’une comparaison systématique
avec d’autres dispositions de la Convention conduit à penser que “régional”,
dans ce texte de l’Unesco, se réfère plutôt à des unités supranationales dans
le sens de “région du monde”, telle que l’Union européenne, par exemple.

9) Recommendation No. R (99) 1 of the Commitee of Ministers to Member States on
Measures to Promote Media Pluralism, adopted on 19 January 1999 ; disponible sur :
http://www.coe.int/t/e/human_rights/media/4_documentary_resources/CM/
Rec(1999)001&ExpMem_en.asp

10) Selon la juridiction constante de la CEDH, l’article de la Convention européenne
de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales englobe la
garantie de la liberté de la radiodiffusion, voir CEDH, arrêt du 28 mars 1990
(Groppera), A 173, glose 55 ; CEDH, arrêt du 22 mai 1990 (Autronic), A 178 ;
CEDH, arrêt du 24 novembre 1993 (Lentia), A 276.

11) Christoph Grabenwarter : Europäische Menschenrechtskonvention, Vienne 2003,
p. 271.

12) Cf. Thomas Hoeren, Rechtliche Fragen der Einführung einer Hörfunkquote zugunsten
neuer, deutschsprachiger Musiktitel, MMR, Sonderbeilage 8/2003, p. 20 et suiv.

13) CEDH, arrêt du 24 novembre 1993 (Lentia), A 276, glose 32.

14) Cf. Thomas Hoeren, op. cit., MMR, Sonderbeilage 8/2003, p. 20.

15) Martin Nettesheim, Das Kulturverfassungsrecht der Europäischen Union, JZ 2002,
p. 157 (164).

16) Cf. un débat analogue à propos des clauses de territorialisation dans le cadre des
aides au cinéma : Sabina Gorini in IRIS 2004-4 : 4 ; disponible sur :
http://merlin.obs.coe.int/iris/2004/4/article6.fr.html

17) CJCE, arrêt du 4 mai 1993, C-17/92 (Distribuidores cinemategraficos), 1993,
p. I-2239, glose 20.

18) CJCE, arrêt du 25 juillet 1991, C-288/89 (Stichting Collective Antennevoorziening
Gouda), 1991, p. I-4007, glose 23.

19) Selon Annette Kümmel/Hubertus Meyer-Burckhardt, MMR 2005, p. 288 (289), si
les instances de régulation des Länder devaient imposer l’entrée en vigueur de ces
dispositions, il y aurait infraction au droit communautaire.

20) Cf. IRIS 2004-6 : 9 et Funkkorrespondenz, N° 24/2006 du 19 juin 2006, Regionalfenster:
EU bewirkt Änderungen in Mediengesetzen.

39) Thomas Kleist/ Alexander Scheuer, op. cit., ZUM 2006, p. 96 (101).

40) Rolf H. Weber/Alexander Roßnagel/Simon Osterwalder/Alexander Scheuer/
Sonnia Wüst, op. cit., p. 330.

41) Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication –
Loi Léotard.

42) Rolf H. Weber/Alexander Roßnagel/Simon Osterwalder/Alexander Scheuer/
Sonnia Wüst, op. cit., p. 331.

43) Open Society Institute, op. cit., p. 667.

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